بررسی کارآمدی یارانه ها و جوایز صادراتی
با تاکید بر کارآمدی یارانه ها و جوایز صادراتی، کمابیش از آغاز دهه هفتاد به بعد ارتقای صادرات غیرنفتی و کاهش وابستگی کشور به نفت، همواره جزو اهداف اصلی برنامه ها و سیاست های اقتصادی کشور بوده است. ولی چون در برنامه ها و سیاستها همیشه همه چیز را با هم خواسته ایم، از این روی گاهی سیاستهای نادرست و متناقضی هم تجویز شده است.
در بیشتر گزارشهایی که کارگزاران بازرگانی و دست اندرکاران صادرات کشور ارائه می دهند، از افزایش صادرات غیرنفتی خبر داده می شود به ویژه در یکی دو سال گذشته که رشد خوبی داشته ایم. ولی در برابر آنچه کمتر شنیده شده است، یا اصلا شنیده نشده است، ارائه گزارشی است که حاکی از درصد کاهش وابستگی کشور به نفت باشد. به زبان دیگر تاکنون هیچ مسئولی نگفته است که ما در یک برنامه یا دوره ویژه برای نمونه 10% از وابستگی به
نفت کاسته ایم. هر وقت که درآمدهای نفت بیشتر شده است. نفس آسان تری کشیده ایم و صادرات غیرنفتی کمرنگ تر جلوه کرده است.
صندوق اندوخته ارزی یا حساب اندوخته ارزی و تمهیداتی از این دست نیز به گونه مستقیم در خدمت افزایش صادرات غیرنفتی قرار نگرفته است. منظور تنها آنچه در برنامه ها گفته می شود، نیست. بلکه بحث حرف و عمل است و بیشتر عمل ما با نوشته ها و قوانین فاصله دارند. به زبان دیگر، فاصله و شکاف میان برنامه و اجراء داریم.
این شکاف دو چرایی مهم دارد. نخست سستی ساختاری در بدنه اجرایی و دوم نبود سیاستگزاری واحد و برنامه ریزی متشکل نظام مند (سیستماتیک). سستی بدنه اجرایی به مدیریت و سستی
برنامه ریزی به سیاستها برمی گردد.
در ایران نرخ پس انداز و سرمایه گذاری پایین است و نقدینگی قابلیت تبدیل شدن به فرآوری صنعتی را پیدا نمی کند. در شرایط کنونی شاید بتوان گفت ما درباره هیچ محصولی برتری نداریم. برتری صادراتی ما بر پایه منابع موجود در کشور مانند
آلومینیوم، فولاد، صنایع پتروشیمی، صنایع وابسته به نفت و یا فرآورده های
کشاورزی فراوری نشده ارزان است.
با نگرش به سهم بالای صنایع خودرو و پتروشیمی در ارزش افزوده صنعتی، صنعت کشور بجز این دو بخش حرفی برای گفتن در سطح جهانی ندارد. وقتی در دیگر صنایع، سرمایه گذاریهای دلخواه انجام نشده، تنوع فراورده برای صدور نخواهیم داشت.
با نگرش به تشدید رقابت در سطح جهانی درباره فرآوری فرآورده های کارخانه ای و بالا بودن میزان موانع ساختاری ورود به بازار این فرآورده ها، صنایع کاربر دیگر نقطه اتکای ما نخواهد بود.
سیاست های پشتیبانی از برخی صنایع برگزیده و دادن رانت ها و سودها به این صنایع، نبود رشد صنایع صادراتی و بهره گیری غیر کارآمد منابع را مایه شده اند.
قانون مالیات ها، قوانین کار و سرمایه گذاری بیگانه در ایران دشواری دارد. در شرایطی که ما حاضریم حتی منابع مالی را نیز مستقلا یا به گونه اشتراک در دست شرکت های بیگانه سرمایه گذار بگذاریم باید دید چه عواملی هست که توجه آنها به این فرصت ها جلب نمی شود.
تا زمانی که سیاست های پولی و ارزی هماهنگ عمل نکنند و تخصیص منابع اعتباری و مالی به سمت صنایع صادراتی هدایت نشود نمی توان به سمت جهش صادراتی حرکت کرد.
بهره وری در کشور به اندازه رشد شاخص بهای عمده فروشی، افزایش نیافته است و چنانچه بهره وری به همان اندازه یا بیشتر افزایش می یافت نیاز به بحث تعدیل همیشگی نرخ ارز و از دست رفتن پیوسته ارزش پول ملی پیش نمی آمد.
کالبدشکافی دشواری های
صادرات غیرنفتی و بررسی همه ابعاد آن در یک نوشتار نمی گنجد. بنابراین، در این نوشتار هم اینک روی بحث کارایی و کارکرد مشوقهای صادراتی (دربرگیرنده یارانه ها و جوایز صادراتی) درنگ بیشتری خواهد شد.
سیاستهای تشویقی
برای تشویق صادرات طی سالهای گذشته تدابیر فراوانی گرفته شده است. از میان این تدابیر، پرداخت یارانه به صادرکنندگان و پاداش های صادراتی بوده است. تاریخچه آن نیز به طرحها و پیشنهادهای وزارت صنایع برای پشتیبانی از برخی صنایع نیازمند به پشتیبانی و تهیه فهرستی از اولویت بندی سرمایه گذاریهای صنعتی برای تقویت صادرات صنعتی مانند صنعت نساجی بر می گردد.
از ابتدای سال 1380 پرداخت پاداش صادراتی برای صادرکنندگان چرم بر پایه 20% ارزش صادرات آنها تعریف و آغاز شد و بودجه آن نیز 200 میلیارد ریال تعیین گردید. از آن زمان به بعد برای کالاهای گوناگون (کشمش، تخم مرغ و گوشت مرغ، چای فرآوری داخل، میگوی پرورشی و رب گوجه فرنگی) پرداخت یارانه های صادراتی در دستور کار مرکز توسعه صادرات ایران قرار گرفت. و هم اکنون جوایز صادراتی به حجم کالای صادره و ارز وارده به کشور تعلق می گیرد. بر پایه آیین نامه جدید تا سه درصد ارزش کالاهای صادراتی به صادرکنندگان جایزه تعلق می گیرد.
طی سالهای گذشته بحث پرداخت یارانه ها و جوایز صادراتی همواره از بحثهای مطرح در حوزه بازرگانی بوده است. در سال ۱۳۸۴ مجموع دریافت هاى ارزى کشور به بیش از ۶۰ میلیارد دلار رسید. صادرات نفت از مرز ۵۰ میلیارد دلار و صادرات غیرنفتى از مرز ۱۰ میلیارد دلار گذشت. ارزش
واردات رسمی کشور نیز در این سال رکورد بیش از ۴۰ میلیارد دلار را بر جای گذاشت. با بهبود منابع درآمدی در سال ۱۳۸۴، اختصاص منابع مالی دولت با شدت بیشتر به گونه های یارانه ها سوق یافت. در سال گذشته برای پرداخت جوایز صادراتی به صادرکننده ها ۱۰۰۰ میلیارد ریال در نظر گرفته شده بود (که این رقم به۸۵۰ میلیارد ریال کاهش یافت) این درحالی است که در بودجه سال 1385 برای پرداخت جوایز صادراتی به صادرکنندگان ۱۵۰۰ میلیارد ریال در نظر گرفته شده است. این رقم در سنجش با میزان در نظر گرفته شده برای سال ۱۳۸۴ از ۵۰ درصد رشد برخوردار بوده است.
طی چند سال گذشته مبالغ چشمگیری یارانه و پاداش پرداخت شده است و آنسان که پیداست همه منابع هم جذب شده اند. ولی تاکنون اثربخشی آنها برصادرات هیچ کالایی با ارائه معیارهای سنجش پذیر و قابل اعتماد تایید نشده است. به گفته ای هیچ مرجع رسمی نمی تواند ادعا کند پرداخت یارانه کارایی غیرقابل انکار بر رشد پایدار گسترش صادرات کالای بخصوصی داشته است و رویهمرفته پژوهش های موردی انجام شده حاکی از آن است که یارانه ها کارایی چشمگیری بر صادرات نداشته اند و اصولا به باور کارشناسان یارانه در بلندمدت اثر مناسبی بر صادرات ندارد.
بررسی دشواری های پرداخت یارانه ها و جوایز صادراتی
با آنکه برنامه سوم اصلاحات ساختاری، به راستی مهار تورم را هدف گرفت. ولی بر خلاف تصور غالب، سیاست جهش صادرات محور قرار نگرفت. با آیین نامه تشویق صادرات انتظار می رفت بخش فرآوری پاسخ بدهد و ظرفیتهای صادراتی را ارتقا بخشد. ولی عملا اینگونه نشد.
در یک سیاست گسترش باید همه ابعاد یعنی سیاست صادراتی، رشد درآمد و پخش دادگرانه آن، تورم و معیشت مردم را در نظر داشت. با این رویکرد، بر سیاست تقویت پول ملی در قانون برنامه سوم روشن شده است و با احتمال بازداری صادرات مواد خام و بدون ارزش افزوده و لزوم برقراری عوارض و مالیات بر آنها باید دید چرا یک سیاست موفق مانند پرداخت یارانه های صادراتی در کشور پاسخ نمی دهد و باید آن را چگونه به مرحله اجرا گذاشت تا موفق از آب دربیاید.
میزان کارایی یارانه ها به روش و سرعت پرداخت بستگی بسیار دارد.
- مراحل برآورده کردن منابع از زمان پیشنهاد (شورای عالی صادرات)، تصویب (شورای اقتصاد یا مجلس شورای اسلامی) و گردآوری آیین نامه های اجرایی تا تخصیص از سوی سازمان مدیریت و برنامه ریزی و سرانجام برآورده کردن اعتبار و دریافت آن از سوی مرکز توسعه تجارت و پرداخت از سوی سازمانهای بازرگانی استانها، زمان طولانی را طی می کند.
- مراحل بررسی از پایه ریزی پرونده، بررسیهای مقدماتی، کارشناسی محاسباتی بر پایه آیین نامه های اجرایی، بررسی پایانی و در صورت لزوم استعلام از مراجع ذیربط مانند گمرک (در مواقع بایسته و احساس تخلف) طولانی و دارای بوروکراسی بسیار است .و این مراحل میزان کارایی یارانه ها را کاهش می دهد.
- فرآیند تصمیم گیری درباره یارانه ها و جوایز صادراتی فرآیندی کشدار و خسته کننده است. باید فرآیند موثرتری را بر پا کرد، به گونه ای که پاداش صادراتی نوشدارو پس از مرگ سهراب نباشد.
ورود غیر صادرکننده به صف دریافت یارانه
- از زمانی که بحث برقراری یارانه ها در میان نهاده شد، شماری کسان متفرقه به اشکال گوناگون خود را صادرکننده شناسایی کردند، که شناختی از جنبه های تخصصی فرآوری و صادرات آن کالاها نداشتند. ولی به انگیزه دریافت ما به التفاوتها مابین صادرکنندگان واقعی و مرکز توسعه صادرات قرار گرفتند که به ظاهر مدارک صادرات آنها نیز کامل و درست است.
- هنگامی که مطرح می کنیم هرکس برای نخستین بار به بازار تازه ای صادرات کرد، بیاید یارانه بگیرد، شکی نیست که کسانی با انگیزه جذب یارانه به رغم ناتوانی بخواهند به صادرات روی بیاورند.
- برخی تولیدکنندگان به بهانه صادرات بالا، بازار سایر کالاها را ویران کردهاند. نمونه این امر را می توان در گذشته در بازارهای آسیای میانه و هم اکنون در بازار عراق و افغانستان مشاهده کرد، به گونه ای که صادرکننده کننده کالای با کیفیت باید سالها وقت بگذارد تا اعتماد رفته را دوباره باز گرداند.
نبود تعریف مشخص از یارانه و پاداش صادراتی
- هنوز جداسازی و تعریف مشخصی از یارانه و پاداش صادراتی نداریم.
- شناسایی برای پرداخت یارانه صادراتی خوب تعریف نشده است. بنابراین بنا را بر خوداظهاری گذارده ایم. روشن است که در این روش دچار خطا (پرداخت یارانه به کسان غیرمستحق و نپرداختن یارانه به کسان سزاوار) می شویم.
- سوء بکارگیری روش شناسایی و پرداخت معضلی است که باید برای آن چاره اندیشی شود. روشهای خوداظهاری برای شناسایی صادرکنندگان نارسا هستند.
- برای اینکه به پرسش سنجش و گزینش یارانه هدفمند یا یارانه باز بتوانیم پاسخ دقیق بدهیم، لازم است نخست اشخاص مشمول دریافت یارانه را تعریف و مشخص کنیم (تعریف مجموعه و طیف دریافت کنندگان).
اثر یارانه بر بهای کالای صادراتی
- به مجرد آگاهی خریداران بیگانه از پرداخت یارانه به صادرکننده، از وی درخواست کاهش بها می شود و در واقع یارانه میان صادرکننده و خریدار بیگانه تقسیم می شود. زمینه مساعد چنین چشم داشتی بیشتر رقابت ویرانگر میان خود صادرکنندگان است.
- در بحث یارانه، بایستی بهای جهانی کالا بررسی شود و چنانچه حاشیه سود کالا در بیرون از کشور بالا باشد، از پرداخت یارانه و پاداش خودداری شود (رانت کافی دارد) تا بهای کالاها پس از یارانه در بازار بیگانه کاهش نیابد.
- در اعطاء و تخصیص یارانه به کالاهای صادراتی، کشش پذیری قیمتی درخواست در بازارها ی صادراتی آنها در نظر گرفته شود و در صورت نبود کشش پذیری لازم و احتمال جذب یارانه به دست پخش کنندگان و مصرف کنندگان بیگانه، تخصیص آن محدود شود.
- بر پایه تحقیقات انجام شده، صادرات اثر مستقیم بر افزایش بهای فرآورده ها در داخل نیز دارد. و اگر چه تورم در کوتاه مدت اثر مثبت بر صادرات دارد، ولی در بلند مدت بر آن اثر منفی خواهد داشت.
اهداف و ملاکهای پرداخت یارانه
- آْنچه که به نام ملاکهای پرداخت یارانه تعریف شده است، ملاکهای پسندیده ای نیست. برای نمونه، میان معیارهای پرداخت یارانه صادراتی با بنیادی چون برتری نسبی و رقابتی، هماهنگی نیست.
- در پرداخت یارانه از تکنیکها و روشهای کارآمد بهره نمی گیریم.
- تعلق جوایز صادراتی به حجم کالاهای صادره چندان دلخواه نیست، چرا که برخی از تولیدکنندگان را به سمت صدور کالای ناپسند در حجم بالا ترغیب میکند. بنابر این جوایز صادراتی باید به مرغوبیت و ماندگاری کالاها در بازارهای بیگانه تعلق گیرد. هدف هم این نباشد که در کالاهایی که گیر افتاده ایم و دچار سستی موضع هستیم، سرمایه گذاری کنیم و به مصرف کننده بیگانه رانت بدهیم.
- نوع و میزان پاداش بر حسب مقصد صادرات، کیفیت کالای صادر شده، پیشینه صادرکننده، پایداری در بازار صادراتی، ماندگار کردن مارک تجاری و ...باید گوناگون باشد.
- کالاهای صادره از سوی ایران به دیگر کشورها به معنای شناسایی قابلیتهای صنعت کشور و کالاهای ایرانی است، بنابراین حضور آنها به گونه بیکیفیت، مایه زیان به کشور و سایر صنایع میشود.
- یارانه ها به صادرکننده نباید به گونه نقد، بلکه به گونه کمک هزینه با ضوابطی معین پرداخت شود.
- در پرداخت یارانه و جوایز، ضمن آنکه باید به اهمیت و جایگاه بنگاههای کوچک و میانه (SMEs) و نیاز آنان در سنجش با بنگاههای بزرگ توجه شود. در همین حال پافشاری بسیار بر SMEs یا پرداخت یارانه به صنایع ناتوان، نقض غرض است. اگر قرار است فعالیت صادرات هماهنگی پیدا کند، باید به شرکتهای بزرگ میدان داد.
- اگر برتری نسبی و کارکرد بازار را قبول داریم، روشن است که برخی صنایع فاقد برتری و کم جان در اقتصاد، تحت کارایی رقابت جهانی از بازار بیرون شوند. و گرنه، مانند آن است که با پرداخت یارانه بخواهیم در برابر بازار بایستیم.
- یارانه را باید به کالایی که درخواست آن در برابر بها کشش دارد، اعطاء نمود و برای جلوگیری از ورود کسان غیر متخصص باید پرداخت یارانه ها را به شرکتها همگانی و تخصصی مدیریت صادرات یا به تشکلها احاله داد.
- مکانیسم پرداخت یارانه و پاداش به گونه ای تنظیم شود و در چهارچوبی انجام گیرد که کمترین تناقض را با آیین نامه سازمان تجارت جهانی (WTO) داشته باشد.اگر قرار است به WTO بپیوندیم، به یاد داشته باشیم که پرداخت یارانه صادراتی نزد این سازمان بازداری دارد. پس باید ساز و کار شایسته ای طراحی کنیم.
- تجارب دیگر کشورها بویژه کشورهای موفق همسایه را در پرداخت یارانه صادرات بررسی کنیم تا با کاربرد شرایط ویژه کشورمان بتوانیم از روی برنامه و از پیش، ضوابط لازم را تعیین و نمونه های کالاهای مشمول و روشهای شایسته پرداخت را شناسایی کنیم. و اینکه چه کنیم و یارانه را چگونه بپردازیم که ضمن کارایی، توجیه مقرراتی آن نیز در نزدیک ضوابط سازمان تجارت جهانی نگهداری شود. بدین سان برنامه یارانه ها و جوایز، کمتر تحت تاثیر فشارهای سیاسی قرار می گیرد.
- جلوگیری از پرداخت یارانه و جوایزی که بر پایه تجربه و بررسی کارشناسانه منجر به افزایش قدرت رقابت جهانی کالا و افزایش برتری رقابتی آن نمی شود.
- هنگام پیشنهاد یارانه ها بر منابع تخصیصی دقت کافی شود تا در اجراء با دشواری روبرو نگردد.
- بیش از پیش احساس می شود وجود مرکز مستقل برای تحقیقات صادرات امری بایسته است و برای مباحث پیوسته با صادرات باید در این مرکز پژوهش های لازم انجام و راهکارها پیشنهاد شوند. بنابر این شورای عالی صادرات و مرکز توسعه تجارت باید به فکر راه اندازی چنین مرکزی باشند.
دادن یارانه به نهاده ها
- برخی بر این باورند، یارانه باید به نهاده های تولید داده شود تا با کاهش هزینه تولید، قدرت رقابت ایجاد شود.
- دادن یارانه به نهاده ها هدفی نیست که یارانه های صادراتی دنبال می کنند.
- یارانه ها باید به سمت شیوه هایی همانند کاهش هزینه و افزایش کارآیی و مدیریت، گسترش بازاریابی و کمک به هزینه های پژوهش و نوآوری هدایت شوند که به قدرت رقابتی صادرات می افزاید. و هم چنانکه بیشتر تولیدکنندگان و صادرکنندگان بر این باورند، به جای کاهش ارزش پول، با بکارگیری این شیوه ها برای دلگرمی و توسعه صادرات توجه شود.
- پرداخت یارانه و جوایز صادراتی باید دارای جهت گیری باشد. یعنی برای هر پیشنهاد تحلیل داشته باشیم که به چه انگیزه، برای چه مدت، با چه اولویتی و چگونه خواهیم پرداخت و آثار اقتصادی بازرگانی آن در کوتاه مدت و بلند مدت چه خواهد بود.
- هزینه عوامل فرآوری کالاهای صادراتی بررسی شود تا نقش عاملهای بنیادین هزینه در فرآوری کالا مشخص گردد. از این روی می توان یارانه را غیرمستقیم و بر حسب نتایج مطالعه متوجه یک یا ترکیبی از عوامل و کمک هزینه های مربوط، مانند سود بانکی، دستمزد، انرژی یا عوامل دیگر کرد.
- در صورت تولید کالای با کیفیت خود به خود بحث جوایز صادراتی کنار میرود، چرا که مصرف کننده خارجی به دنبال کالای ایرانی میآید و نیازی به مشوقهای صادراتی برای ارتقاء رقم صادرات حس نمیشود.
میزان یارانه ها
- برخی بر این باورند، میزان یارانه ها کافی نیست و باید پیوسته رقم آنرا افزایش داد.
- یارانه ابزاری برای رویارویی با شوک و جبران اثر شوک بر صادرکننده رقابتی است. نه اینکه با یارانه بتوانیم برتری خلق کنیم. یا به این وسیله بخواهیم تاثیرات منفی ثبات نرخ ارز بر صادرات را جبران کنیم.
- یارانه در دیدگاه و کاربرد یک وجه و یک هدف دارد و آن کاهش هزینه های صادرات است. در حالی که برای ما دو وجه، جبران زیان و پاداش دارد. یارانه بایستی به صنایعی داده شود که دارای برتری نسبی بلند مدت باشند. ولی ما یارانه را به صنایعی که دچار دشواری های پرشمار و فاقد برتری هستند می دهیم.
در روش کنونی هر صادر کننده طلبکار به شمار می آید. و هر چه به میزان یارانه ها افزوده شود، هنوز تکافوی درخواست ها را نمی دهد. و هر سال بایستی به روش چانه زنی با مجلس یا سازمان
مدیریت به دنبال افزایش رقم یارانه ها بود. در حالی که قرار است تا پایان برنامه چهارم یارانه ها تا حد امکان از
اقتصاد کشور بر چیده شود.
نویسنده : حسین طالب لو
